La estructura del estado y el conjunto de las instituciones en que se sustenta dan expresión a la soberanía nacional, al tiempo que define los ámbitos del ejercicio de la soberanía popular que se concreta por medio del sistema electoral, los partidos políticos y determinadas instancias de participación directa de los ciudadanos. (Se que estoy simplificando, pido disculpas por tratar de constreñirme a la necesaria síntesis de un artículo).
A esta altura de los acontecimientos está claro que el conjunto de las organizaciones políticas y movimientos ciudadanos reconocen esa insatisfacción pero no coinciden en el calado y la orientación de las posibles soluciones. En política, los problemas no resueltos a tiempo devienen en crisis, en esas estamos, y los Partidos Políticos tienen la obligación de ofrecer a la ciudadanía su propuesta para que el ejercicio de la voluntad general sea posible. Entre los corifeos de la recentralización y los profetas de la dispersión, entiendo que los socialistas debemos ofrecer la nuestra, sin autocensurarnos ante las dificultades de la previsible búsqueda de consensos para la posterior reforma constitucional o de normas legales de menor rango.
Hacia el Estado Federal
Parece obvia la necesidad de recoger en la Constitución el resultado del proyecto autonómico, incorporando en el texto (art. 137 CE) a las 17 Comunidades y 2 Ciudades Autónomas. Todas ellas pasarían a formar parte de la Constitución como instituciones indisolubles de la estructura del Estado Español. Así estarán todas las que son, ninguna más y ninguna menos.
A nadie se le ocultan las dificultades terminológicas para definir el modelo de Estado o el nombre de comunidades, nacionalidades o naciones. Lo claro debe ser el sentido Federal de la propuesta, basada en los principios de solidaridad, cooperación y clarificación de competencias, ámbitos de autogobierno o delegación, si prefieren, de soberanía.
Es evidente que las mayores dificultades se presentarán en el sistema de Financiación, porque se hereda una distorsión cuál es el reconocimiento de los derechos históricos de los territorios forales y alguna Comunidad manifiesta su rechazo al “café para todos”. Por otra parte el problema derivado de la financiación del régimen local, con la práctica de solapamiento de prestación de servicios – las llamadas competencias impropias – y la acción perturbadora de las Diputaciones Provinciales (art. 141 CE), todo ello, a contracorriente de la descentralización autonómica o federal del Estado.
Entiendo correcto insistir en la propuesta de reducción drástica del papel de las actuales Diputaciones Provinciales sin necesidad de la reforma constitucional, pero quedando claro el objetivo de su sustitución por la asociación de los ayuntamientos en la prestación mancomunada de servicios, en la perspectiva de un proceso de agregación voluntaria en unidades municipales de mayor tamaño. Era lógica la permanencia de las Diputaciones, instituciones necesarias en un Estado fuertemente centralizado, cuando no se sabía cuál sería el retrato de familia final del proyecto; hoy con la asunción de competencias por la CCAA y el despliegue de estas administraciones en sus territorios, aquellas son simplemente un estorbo que, en el mejor de los casos, son un foco de atracción política clientelar.
Por último, hay dos instrumentos intergubernamentales creados por gobiernos socialistas que han demostrado su potencialidad para llevar a cabo y escenificar la necesaria cooperación y discusión y elaboración conjunta de decisiones entre el Gobierno Central y los Gobiernos Autonómicos, como son la Conferencia de Presidentes y las Conferencias Sectoriales que merecen una institucionalización normalizada.
“El Senado es la cámara de representación territorial” (art. 69.1 CE)
…Y como los padres de la Constitución del 78 no sabían como se estructurarían los territorios, echaron mano de las Provincias. Nadie puede negar que el espíritu del punto uno, en la actualidad, se ve contrastado por los cuatro siguientes, en la medida que el resultado se aleja de todo criterio de proporcionalidad y equilibrio en la representación de las diferentes CCAA.
Veamos unos ejemplos:
Castilla León con 9 provincias y 2.491.420 habitantes cuenta en el Senado con 39 senadores: 36 elegidos por voto directo y 3 por designación indirecta, dos de los cuales en función de la población.
Madrid con 1 provincia y 6.489.680 habitantes cuenta en el Senado con 11 senadores: 4 elegidos por voto directo y 7 por designación indirecta, seis de los cuales en función de la población.
Cataluña con 4 provincias y 7.442.420 habitantes cuenta con 24 senadores: 16 elegidos por voto directo y 8 por designación indirecta, de los cuales siete en función de la población.
Esto echa por tierra toda posibilidad de que el Senado pueda funcionar como ámbito natural de expresión de la voluntad democrática y de los intereses de los ciudadanos organizados en entidades autonómicas o federadas, de un Estado que se constituye sobre la base del reconocimiento de su pluralidad territorial. Pluralidad que, a partir de 1978, dejó de estar representada por la Provincia, lo que me hace pensar que los puntos 2,3,4 y 5 del Art. 69 debieron llevarse a las Disposiciones Transitorias de la CE.
En consecuencia, con su decorativo papel de cámara de segunda lectura y sus 266 senadores, el Senado puede calificarse como un cero a la izquierda. Lo más preocupante es que en un Estado descentralizado debe tener un protagonismo de primer orden como órgano legislativo que, en el caso de la República Federal Alemana, es el “encargado de aprobar, rechazar o sancionar leyes federales que afecten a las competencias de los Estados Federados”.
Si estamos de acuerdo con la necesidad de su reforma conviene saber que existen diversos modelos.
El de representación igualitaria por unidad federativa: EEUU 100 Senadores, 2 por Estado, Brasil 81 Senadores, 3 por Estado y Argentina 72 Senadores, 3 por Provincia y Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Los Senadores representan a los Estados o Provincias Federados y son elegidos por voto directo de los ciudadanos.
En el otro extremo estaría el Bundesrat de la República Federal Alemana, con 69 miembros y número diferente de senadores de los 19 Länder, en una horquilla de 3 a 7 representantes, desde menos de 2 millones de habitantes a más de 7 millones. Los Senadores no son elegidos por voto directo de los ciudadanos, sino por los Gobiernos regionales, lo que convierte al senado en una cámara de representación intergubernamental con facultades legislativas.
Nuestro Senado se inscribiría en una posición intermedia; considero que, a partir de la experiencia vivida, debería continuar. Por supuesto otorgándole facultades legislativas en materias concernientes a las competencias autonómico-federativas y convirtiendo a la Comunidad Autónoma (o como se llame) en circunscripción electoral.
Las dos formas de elección actuales, directa e indirecta, parece razonable mantenerlas pues combina la decisión de la ciudadanía respecto de los candidatos que resultan más votados de forma nominal, con los designados por los parlamentos regionales en relación a la representación de los diferentes partidos en aquellos.
Pasar de los actuales 4 Senadores por Provincia al mismo número por Comunidad Autónoma (Ceuta 2 y Melilla 2) y mantener el baremo para los designados de forma indirecta, daría un número razonable a la Cámara y un mejor equilibrio entre igualdad y proporcionalidad.
Veamos el ejemplo anterior:
Castilla León, 4+3= 7
Madrid, 4+7= 11
Cataluña, 4+ 8: 12
La Cámara quedaría conformada por 130 Senadores, 72 elegidos como ahora de forma directa y nominal (listas abiertas). Dado el reducido número de candidatos por circunscripción, los ciudadanos tienen la posibilidad de contar con un mayor conocimiento personal y político de aquellos.
La institucionalización de las Conferencias de Presidentes y Sectoriales deben entenderse como piezas complementarias del papel asignado al Senado.
¿Y qué del sistema electoral?
Si atendemos a las elecciones para representantes en el Congreso de Diputados, parlamentos autonómicos y ayuntamientos, estaremos de acuerdo en que el sistema electoral necesita cambios y que, si acertados, colaborarían con un mejor funcionamiento de los partidos políticos y del ejercicio de la democracia representativa en nuestro país. Pasa que, quizás, las cosas son un poco más complejas de lo que individualmente nos pudiese agradar.
Los procesos de elección de representantes empiezan en el momento de la elección de las candidaturas por las formaciones políticas y terminan con el voto de los ciudadanos, eso obliga a tratar el tema de forma conjunta.
La fortaleza de las direcciones partidarias se dirime no por el voto de los ciudadanos en las elecciones sino en el sistema de designación de los candidatos partidarios. En esto, hemos asistido a un proceso donde el PSOE y otras formaciones, han ido introduciendo fórmulas que, como en el tema de la igualdad de género se han trasladado a la conformación de todas las listas electorales. Otro tanto ha sido la elección del cabeza de lista por elecciones primarias, en las que el PSOE parece apostar por abrirlas a simpatizantes no afiliados. Por último, las limitaciones a la acumulación de cargos u otras medidas tendentes a dificultar el acaparamiento de poder interno y externo. Sabemos que el PP, en todo eso viene muy a remolque, lo suyo es el dedo y la libretita azul, pero es de esperar que sus propios votantes los irán empujando hacia prácticas más democráticas. En cualquier caso sería recomendable procurar el traslado de esas prácticas a las normas reguladoras de los Partidos Políticos.
¿Por qué no introducir la forma de listas cerradas pero no bloqueadas para que primero los afiliados y los electores después puedan en el futuro, una vez rodada esa práctica, alterar el orden de las listas expresando sus preferencias? La informática facilita enormemente la aplicación de estos procedimientos.
Desde hace tiempo IU viene señalando que el sistema electoral los perjudica por la distribución provincial de escaños, lo que beneficia, especialmente, a los partidos de ámbito autonómico. Esto es así y proponen un porcentaje de puestos elegidos en el ámbito nacional una vez superado un porcentaje mínimo de votos. Mas lo que parece a simple vista una solución y no debiera existir reparo a ponerlo en marcha, no aseguraría el resultado esperado por IU. Los partidos nacionalistas y regionalistas podrían extender la práctica de coalición de las elecciones europeas a las generales, amortiguando el efecto de esa reforma.
De todos modos es un camino por el que se puede y debería transitarse. No parece que exista rechazo a mantener las circunscripciones provinciales, los electores se sienten así más cercanos a sus representantes y optar por sistemas de distribución territorial de los diputados parecidos al alemán no creo que tuviese una buena acogida. Sin embargo, mantener un 20 o 25% del total de escaños elegibles proporcionalmente a los votos obtenidos por los Partidos que superen el 5% de los votos válidos emitidos, daría mayor proporcionalidad a la Cámara.
De mantenerse el número de 350 diputados, 280 se elegirían por provincias y 70 (20%) por circunscripción nacional, ello llevaría a un “encarecimiento” de los diputados elegidos en función de los habitantes de 190mil a 265 mil votos.
En las Comunidades Autónomas pluri-provinciales sería aconsejable extender el sistema descripto para el Congreso de los Diputados.
No soy partidario de cambiar el sistema electoral para los Ayuntamientos, en el sentido de elección de Alcaldes separada de las listas para Concejales, ello comportaría un deslizamiento de nuestro sistema parlamentario hacia el presidencialismo, con las conocidas tentaciones hacia el personalismo populista y los inevitables conflictos de legitimidad entre Alcalde y el resto de miembros del Consistorio.
Sin embargo, es a nivel municipal donde se debería avanzar en la participación de los ciudadanos, personalmente y a través de organizaciones ciudadanas, tanto en la elaboración de presupuestos participativos como en la colaboración y control de la gestión en comisiones sectoriales, de distritos y barriales.
Treinta y cuatro años de aplicación y desarrollo de las prescripciones constitucionales en una España irreconocible desde la perspectiva de 1978, obligan a actualizar los pilares sobre los cuales se construir los años venideros.
